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Quelques premières notes
pour une chronologie des questions foncières

Les concepts et les outils de la politique foncière ont une histoire.
Leur ordre d’apparition n’est pas indifférent.
On trouvera ici quelques jalons de cette longue gestation.

(Cette page est en cours d’élaboration)

1184

Premier texte connu sur le financement des équipements publics = Philippe Auguste met le pavage des voies à la charge des propriétaires riverains. De multiples textes rappelleront cette obligation et imposeront des sanctions. Un arrêt du 21 août 1638 distinguera l’investissement initial à la charge des riverains (qui bénéficient de la plus-value que représente l’amélioration de la voirie) et l’entretien ultérieur financé par les impôts locaux…

1371

Par une lettre patente du 9 août, Charles V consacre la marchandisation de l’ancienne seigneurie féodale qui peut désormais être achetée et vendue, y compris à des roturiers … Et il crée un impôt sur leurs mutations. Le droit du Seigneur foncier (qui n’est plus que le droit de percevoir des redevances sur les paysans du lieu) deviendra la « propriété directe » tandis que le droit du paysan (qui verse ces redevances) sur sa tenure deviendra la « propriété utile ». Ces deux propriétés sont mutables indépendamment l’une de l’autre (comme c’est toujours le cas en Grande Bretagne avec le « free hold » et le « lease hold ». Cependant, le titulaire de la propriété directe dispose d’un droit de préemption en cas de cession de la propriété utile : le « retrait féodal ».

1454

Une ordonnance royale de Montils-les-Tours (avril 1454) ordonne la rédaction systématique des coutumes en vigueur dans les différentes provinces et localités du royaume. Compte tenu de la résistance de la noblesse qui trouvait sans doute plus avantageux pour elle le maintien d’un certain flou, elle ne sera vraiment mise en œuvre que cinquante ans plus tard. Des assemblées locales de notables sont chargées de les rédiger en présence d’un représentant du pouvoir central ; elles fixent ainsi le droit civil (règles de succession, régimes matrimoniaux, nature des droits sur le sol, procédures des transactions, définition des privilèges reconnus à certains, etc.). La propriété paysanne apparait presque partout comme un droit saisonnier, chaque coutume fixant les dates où l’usage de la terre redevient commun, après la récolte et jusqu’aux semailles. En cas de vente, un droit de préemption dit « retrait féodal » est souvent prévu au bénéfice du « Seigneur foncier » du lieu. Parmi une cinquantaine de coutumes principales, la coutume de Paris (dont la première rédaction connue est de 1510) s’imposera, progressivement, comme la coutume de référence susceptible de suppléer aux silences ou aux contradictions des autres coutumes. Elle subira de multiples retouches par le parlement de Paris et servira de base au futur code civil dit « napoléonien ».

1566

Par l’édit de Moulin (en février) : le domaine royal (qui deviendra plus tard le « domaine public ») est déclaré inaliénable et imprescriptible. Il ne peut être que « baillé à ferme ou à louage, au plus offrant et dernier enchérisseur »

1599

(5 avril) Edit de Fontainebleau « sur le dessèchement des marais ». Henri IV confie à un entrepreneur hollandais, la concession des travaux de drainage en contrepartie de l’attribution de la moitié des surfaces assainies.

1607

L’édit de Sully, grand voyer de France, est généralement cité comme le premier texte français sur l’urbanisme. Il contient essentiellement une série de mesures destinées à empêcher les particuliers d’empiéter sur le domaine public et à faire respecter les alignements en bordure de voie.

1607

« Association pour le dessèchement des marais et lac de France » avec Humphrey Bradley

1662

Aux Etats-Unis, le « Homestead Act » instaure, au profit des colons, une sorte de règle de « prescription acquisitive » : après 5 années d’occupation d’un terrain, une famille peut s’en faire reconnaitre la propriété (dans la limite de 65 hectares).

1669

Ordonnance sur les eaux et forêts : les voies navigables sont intégrées au domaine royal ; il est interdit d’y jeter des ordures ou d’en amasser sur les berges, les propriétaires riverains doivent laisser un libre accès sur une bande de 24 pieds (environ 8 mètres), etc.  

1771

Généralisation de la procédure de l’enregistrement des actes, qui devient obligatoire lors de toute mutation foncière. Institution de la Conservation des hypothèques qui contribue à la sécurité des mutations en identifiant les parties et en donnant « date certaine » à tous les actes enregistrés.

1775

Condorcet rédige un projet de création d’un cadastre

1789

Chapeau : les droits de l’homme sont « naturels, inviolables et sacrés »

L’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme adoptée le 26 août reconnaît quatre droits fondamentaux : la liberté, la sureté, la propriété et la résistance à l’oppression.

Le voisinage entre le droit de propriété et celui de résister à l’oppression étant peu acceptable, voir incompréhensible, dans la France bourgeoise qui suivra la Révolution, les juristes préférerons retenir l’article 17 comme fondateur de la propriété alors, qu’à l’évidence, celui-ci crée le droit de l’expropriation…  

1807

Une loi napoléonienne instaure pour la première fois la récupération des plus values résultant de l’exécution de travaux publics. C’est la « loi sur de dessèchement des marais » qui, ainsi que son nom ne l’indique pas, porte tout aussi bien sur les travaux de viabilisation urbaine.

1810

Autre innovation = une loi sur l’environnement avant la lettre, réglemente l’implantation de bâtiments industriels “ dangereux insalubres ou incommodes ”.

1833

Le banquier Laffite propose une loi reprenant l’édit de 1599 mais à l’initiative des entrepreneurs

1852

Le décret-loi du 26 mars est le premier texte qui traite de l’action foncière urbaine de l’Etat. Il permet d’exproprier, pour l’ouverture de nouvelles voies à Paris, non seulement l’emprise de la voie publique mais celle des parcelles riveraines mal conformées, faisant ainsi bénéficier l’opération des plus values qu’elle induit sur les parcelles riveraines (reventes pour 162 millions entre 1860 et 1864 … sur 743 millions d’emprunts). Ce décret fut ensuite étendu à la province.

1860

28 juillet Loi sur la mise en valeur des marais et des terres incultes des communes

1865

Loi sur l’organisation de nouvelles « associations de propriétaires fonciers » pour créer et gérer des aménagements communs, en particulier pour l’irrigation et le drainage des terrains, ou pour leur viabilisation.

1884

La loi du 5 avril fait obligation aux villes d’avoir un « plan général d’alignement et de nivellement » de leurs rues et places publiques. C’est la première forme d’urbanisme réglementaire.

1902

La loi sur la santé publique du 15 février impose le permis de bâtir (délivré par l’Etat) dans les villes de plus de 10.000 habitants.

1912

La loi du 12 avril permet aux villes de remembrer les parcelles riveraines des voies nouvelles.

1919 

La loi du 14 mars sur “ l’aménagement, l’embellissement et l’extension des villes ”, dite loi Cornudet, prescrit l’établissement d’un “ projet d’aménagement d’embellissement et d’extension ” dans les 1.700 villes de plus de 10.000 habitants. Ce sera la première génération de plans d’urbanisme. Ceux-ci restent basés sur des notions d’hygiène publique et d’alignement. En 1939, on ne comptera encore que 273 plans approuvés sur les 2.300 qui auraient du exister.

La loi du 31 octobre 1919 autorise les collectivités locales à devenir aménageurs en achetant des terrains pour réaliser des lotissements d’habitation.

1924

La loi du 19 juillet réglemente les lotissements privés à usage d’habitation en instituant l’autorisation de lotir. Elle fut souvent contournée par la création de lotissements-jardins qui étaient ensuite construits, ou par la commercialisation de lotissement dont la viabilisation promise n’était jamais achevée.

1928

Face au nombre des Mal-lotis, la loi Sarrault crée un dispositif financier obligeant les lotisseurs à l’achèvement des travaux conformément à l’autorisation de lotir

1935

La première notion d’intercommunalité figure dans les décrets-lois sur l’aménagement de la région parisienne (25 juillet) et sur les “ projets régionaux d’urbanisme ”. Il n’en existera que 14 en 1939, souvent limités à quatre ou cinq communes.

Les décrets-lois des 8 août et 30 octobre réforment l’évaluation des biens expropriés. Celle-ci n’est plus confiée à un jury de propriétaires mais à un juge assisté de deux fonctionnaires du service des domaines.

1941

Création le 6 avril de l’embryon d’une administration de l’Equipement sous le nom de “ Délégation générale à l’Equipement national ”.

1943

La loi d’urbanisme du 15 juin crée les bases de l’urbanisme d’Etat tel qu’il fonctionnera pendant quarante ans. Les “ plans d’aménagement communaux ” et intercommunaux réalisés aux frais et sous la responsabilité de l’Etat vaudront déclaration d’utilité publique pour l’acquisition des terrains nécessaires aux équipements. L’obligation du permis de construire et de l’autorisation de lotir délivrée au nom de l’Etat est étendue à tout le territoire. Les propriétaires peuvent être regroupés d’office en “ associations syndicales ” pour remembrer les terrains.

1945

Statut du fermage : le loyer de la terre agricole (le fermage) devient un loyer administré. Il n’est plus possible de congédier un fermier sans motif valable. Même s’il n’en est pas reconnu propriétaire de son bail, le fermier sortant va donc chercher à monnayer sa place : c’est le « pas de porte ». 

1950

Le manifeste d’Eugène Claudius Petit, “ pour un plan d’aménagement du territoire ” est le premier à décliner la thématique de la politique foncière telle qu’on l’entend aujourd’hui. Le Fonds national d’aménagement du territoire (Fnat qui deviendra Fnafu), est créé le 8 août sous la forme d’un compte spécial du trésor.

1953

Le 6 août, une loi foncière, la première du nom, élargit le champ de l’utilité publique et met l’expropriation au service de la politique du logement. Les terrains expropriés peuvent désormais être cédés, pour les besoins de l’urbanisation, à des constructeurs privée. La notion de “ réserve foncière ” fait son apparition dans les textes administratifs.

1954

Appel de l’abbé Pierre à la suite de morts de Sans-abris. Lancement d’un programme de 12.000 logements en « cités d’urgence ».

1955

Un décret du 25 août crée le règlement national d’urbanisme qui devra s’appliquer en l’absence de règlements locaux

1957

La loi-cadre du 7 août lance la politique des zones à urbaniser en priorité “ qui seront celles où durant les prochaines années, sera concentré l’effort d’équipement et où l’effort de construction devra dans toute la mesure du possible être également concentré. ”, la future politique des villes nouvelles, la création d’établissements publics d’aménagement, projette une “ taxe de compensation ” sur les terrains constructibles non bâtis, (non suivie d’effet), définit des prix fonciers plafond pour le logement social, limite l’accroissement de la région parisienne en soumettant à un agrément préalable les installations d’activités nouvelles. En août est livré le premier immeuble de Sarcelle, premier des grands ensembles, réalisé directement par une filiale de la Caisse des Dépôts agissant comme aménageur-constructeur.

1958

Le 31 décembre, une série de décrets institue les « plans d’urbanisme directeurs et de détail » et la procédure des ZUP. Au total 500 ZUP auront été créées qui ont produit des terrains pour une capacité de 1,2 million de logements.

1959

Le décret du 26 juin instaure un droit de préemption et une redevance pour le financer dans les « périmètre sensibles ». Initialement limité aux départements de la Côte d’Azur, ce mécanisme sera progressivement étendu, depuis 1985, sous le nom « d’espace naturels sensibles », à l’ensemble du territoire.

1960

Projet de redevance d’équipement

1962

Un décret du 14 avril crée l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), établissement public contrôlé par l’Etat pour acheter les terrains nécessaires à la mise en œuvre du schéma directeur de la région parisienne.

La loi du 26 juillet crée les “ zones d’aménagement différé ” (ZAD) qui donnent à l’Etat un droit de préemption dans les zones devant être urbanisées.

Créées par une loi du 8 août, les SAFER (sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), outil aux mains des professions agricoles, disposent d’un droit de préemption sur les ventes de terres agricoles afin de pouvoir faire obstacle à la surenchère des non agriculteurs pour l’acquisitions des terres.

1964

La création du “ bail à construction ” vise, en particulier, à permettre aux collectivités publiques de garder à long terme la maîtrise foncière du sol urbain.

1967

Création des établissements publics d’aménagement des villes nouvelles et, le 12 juillet, de l’Etablissement public d’aménagement de la Basse Seine (EPBS) disposant d’une fiscalité propre. En 1973 la création de l’Etablissement public de la métropole lorraine (EPML) se fera sur le même modèle.

La loi d’orientation foncière du 30 décembre crée une série d’outils :

Le schéma directeur détermine les objectifs d’aménagement poursuivis par la puissance publique

Le plan d’occupation des sols réglemente l’usage des sols

La zone d’aménagement concerté reprend le système des ZUP et l’ouvre aux aménageurs privés pour équiper et ouvrir de nouveaux espaces à l’urbanisation.

La taxe locale d’équipement est instituée à titre provisoire, en attendant la mise au point de la “ taxe d’urbanisation ” qui aurait du mettre les équipements à la charge des propriétaires pour les inciter à construire ou à vendre.

Les associations foncières urbaines (application seulement 1974)

1973

Albin Chalandon qui a remplacé Olivier Guichard au ministère de l’urbanisme, met fin par voie de circulaire à la construction des « grands ensembles » : plafond fixé à 500 logements et limitation de la durée de réalisation des ZAC.

1975

Le Conservatoire du littoral est créé par une loi du 10 juillet avec une subvention annuelle de l’Etat pour acheter, protéger et ouvrir au public les espaces littoraux menacés.

La loi Galley du 31 décembre “ portant réforme de la politique foncière ” crée les zones d’intervention foncière dans les zones urbaines des POS au profit des communes de plus de 10.000 habitants et le plafond légal de densité (PLD) qui revient à municipaliser, pour partie, le droit de construire. L’objectif est de donner un coup de frein aux opérations de rénovation-densification devenues très impopulaires. Le PLD utilise une rhétorique juridique surprenante : le droit de construire appartient toujours au propriétaire, mais « l’exercice de ce droit relève de la collectivité ».

1976

Lancement de la politique contractuelle et pluriannuelle des “ programmes d’action foncière ” (PAF) par lesquels l’Etat aidait sous forme de prêts et de subventions les acquisitions foncières des collectivités locales.

Une deuxième loi Galley, le 31 décembre, institue les « transferts de COS »

1980

Le rapport Saglio développe l’ensemble des thèmes libéraux de l’offre foncière.

1983

La loi de décentralisation du 7 janvier introduit en tête du code de l’urbanisme un article 110 : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation » qui formalise la légitimité des collectivités publiques à décider de l’usage de l’espace en dépit du droit des propriétaires.

Les lois sur la décentralisation du 7 janvier et du 22 juillet donnent aux communes le pouvoir d’urbanisme (permis de construire, autorisation de lotir, création de ZAC), sous réserve qu’elles adoptent un POS, avec un “ contrôle de légalité ” exercé par le préfet. Les communes sans POS sont placées sous le régime de la « constructibilité limitée ».

1985

La “ loi-aménagement ” du 18 juillet crée le droit de préemption urbain (DPU) dans les zones U et NA des POS au profit des communes en remplacement des ZAD et des ZIF.

1986

La “ loi Méhaignerie ” du 23 décembre assouplit la réglementation dans le cadre d’une politique d’offre foncière et autorise en particulier l’application anticipée des futures dispositions des Pos en cours de révision.

1989

La loi du 2 août prévoit la création de ZAD par l’Etat dans les zones NC des POS, dans les franges urbaines subissant de fortes pressions.

1991

La “ loi d’orientation sur la ville ” (LOV) du 19 juillet renforce la tutelle de l’Etat sur les politiques urbaines pour favoriser la mixité de l’habitat. Elle ouvre la possibilité, restée virtuelle, de créer des établissements publics fonciers intercommunaux avec une fiscalité propre.

1993

Le rapport du Conseil d’Etat « Urbanisme, pour un droit plus efficace » attire l’attention sur les dérives du droit de l’urbanisme et de ses applications, depuis la décentralisation.

1994

La “ loi Bosson ” du 9 février conçue comme le prélude à une “ grande loi d’urbanisme ”, tente de réduire les sources de contentieux en urbanisme.

La loi sur l’occupation du domaine public du 25 juillet permet de conclure des conventions d’occupation de longue durée (70 ans au lieu de 20 ans) constitutives de droits réels.

1995

La loi sur l’aménagement et le développement du territoire crée les “ directives territoriales d’aménagement ” qui permettront à l’Etat d’encadrer les politiques d’aménagement des collectivités locales.

2000

La loi SRU (« solidarité et renouvellement urbain » remplace de POS par le PLU (« plan local d’urbanisme » et le Schéma directeur par le SCOT (« schéma de cohérence territoriale »). La ZAC conserve son nom …mais sa nature est profondément modifiée puisqu’elle devient une simple procédure de modification du PLU dans une zone. Il n’existe donc plus de véritable procédure d’urbanisme opérationnel.

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